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　　中國天然氣市場有望在未來十年迎來強勁增長，這其中有幾項主導因素使然。

       首先，中國正在努力推動能源結構轉變，加大清潔能源使用，在這個過程中，天然氣被視為一種可行的過渡性能源。其次，中國天然氣消費遠低于全球平均水平，這也就預示著巨大的增長潛力。最后，幾項經濟推動力都有利于促進天然氣消費，其中最重要的就是中國強調以城鎮化發展來推動未來發展。

       中國天然氣戰略的核心是開發其豐富的頁巖氣儲量，這也是國內外熱議的話題。擁有著世界上最多的技術可開采頁巖氣儲量，中國希望能重現美國的頁巖氣開發熱潮。中國2012年3月公布的計劃就體現了這種愿望：預計2020年中國頁巖氣產量目標是600億-1000億立方米。

       為此，中國政府采取了一系列政策來鼓勵和支持頁巖氣開發。但到2014年底，國務院已將中國2020年頁巖氣產量目標削減至“超過300億立方米”。官方目標大幅削減說明中國開采頁巖氣資源面臨著巨大障礙。

       與此同時，中國是否應該優先發展頁巖氣而不是常規和其他非常規天然氣資源是值得商榷的。中國的常規天然氣產量仍持續增長，還擁有巨大的致密氣和煤層氣(CMB)儲量。此外，中國國有石油企業(NOC)開采這類非常規天然氣的技術已經成熟。就連中國最大的陸上油氣開采公司——中國石油天然氣集團公司(CNPC)也公開主張，更合理的做法是重視致密氣和煤層氣的開發，而不是頁巖氣。

       在承認這種爭論存在的同時，本文將重點討論中國的頁巖氣發展，以及中國決定朝著既定目標前進的情況下，中國頁巖氣發展的未來前景。本文探討了中國開發頁巖氣資源的過程中遇到的根本挑戰，總結了中國政府為此已經推行的各項政策，最后總結了一些關于中國如何克服這些挑戰的想法。

       根本挑戰

       從概念上講，頁巖氣開發可分為兩個階段。第一階段也稱創新階段，就是開發出具有成本效益的開采技術，這只能通過“邊實踐邊學習”和技術革新來實現。一旦開采技術的成本效益性得到驗證，頁巖氣的開發就進入到第二階段，也就是擴大階段，大幅提高產量就是發生在這個階段。在第二階段持續改善技術有助于提高盈利并拓展新區域的開發。

       第一階段的困難遠甚于第二階段。一旦某個頁巖氣區域的鉆井證明前景有利可圖，就不難吸引進一步的資本投資在此地和類似構造的頁巖氣礦的勘探和開發上，尤其是當鉆井開采工作在尋求投資時。
       
       但中國仍處于第一階段，其根本挑戰在于通過技術革新來降低開采提取成本，這樣公司就會覺得頁巖氣鉆井是有利可圖的。這正是因為頁巖氣鉆井目前在中國仍然是無利可圖的。

       就以中石化(Sinopec)和中石油這兩家中國最大的頁巖氣公司為例來說明這一點。到2013年底，中石化報告頁巖氣開發投資總額達3.70億美元，中石油的總投資達到6.40億美元，合計超過10億美元。但就在同一年，中石化商用頁巖氣總產量只有25.8億立方英尺，中石油總產量只有24.7億立方英尺。

       中國大部分頁巖氣鉆井位于四川省，這里的天然氣井口價約為9.06美元/千立方英尺(mcf)，政府對頁巖氣的補貼是1.81美元/千立方英尺。據此估算，兩大國有石油企業的頁巖氣收入總額只有5440萬美元。也就是說，到2013年底，兩大企業的頁巖氣業務短期虧損已經接近10億美元。

       為什么頁巖氣鉆井目前在中國不能盈利?原因很簡單，就是成本高昂。所謂利潤，就是收入扣除成本后的差額，而收入等于價格乘以數量。即使頁巖氣價格可以達到15美元/千立方英尺，兩大國有石油企業的收入也只有7570萬美元，虧損仍接近10億美元。各種報告表明，四川盆地頁巖氣鉆井的單井成本是美國同類鉆井成本300萬美元的三到四倍。 

       嚴峻的地質條件

       中國的頁巖氣鉆井成本何以如此高昂?兩大主要原因是缺乏“邊實踐邊學習”的過程和規模經濟，同時中國的地質狀況也更為復雜。

       關于第一點原因，中國目前已鉆的頁巖氣井數量很少，截至2013年底約有60口井，全部都是由中石油和中石化鉆的井。鉆井的數量稀少也會從幾個方面影響開發成本。

       首先，這說明兩大國有石油企業尚未積累足夠經驗，缺乏學習如何改進技術和降低鉆井及水力壓裂成本的方法。其次，鉆井所需的高額固定成本(例如：評估礦井儲量和了解目標儲層地質情況的成本，建設公路和管道等基礎設施的成本)并沒有通過大批鉆井而得到有效的分攤，也就意味著單井成本高于本來應有的水平。第三，鉆井和壓裂機械可能并沒有得到充分利用。

       中國頁巖氣鉆井成本高昂的另一個原因是復雜的地質條件。據國內外工程師介紹，中國頁巖氣資源的地質條件遠不及美國有利。美國能源信息署(EIA)稱，“大部分中國頁巖盆地地質構造復雜，有許多斷層，部分斷層地震活動活躍，不利于頁巖資源的開發。”

       美國能源信息署的報告進一步指出，四川盆地西南象限(占中國頁巖氣儲備總量的50%以上)是中國頁巖氣最具開發前景的地區，這里的地質條件、水資源狀況和現有管道，進入主要城市市場的渠道都相對有利。但是，報告引述中國石油天然氣股份有限公司幾位工程師稱，“這里的地質構造相當復雜，有大量褶皺和斷層，預示著頁巖氣開發的重大風險。”報告作者在另一份報告中強調，四川盆地“地質情況是巨大障礙，例如大量斷層(有些處于活躍期)，多地層陡峭，高構造應力區，硬地層鉆井緩慢，部分地區硫化氫和二氧化碳含量高。”

       這些地質難題提高了現有技術的成本，即使采用一些最好的現有可用技術也是如此。中石油和中石化可能不具備世界領先的技術，但他們已經用水平鉆井和水力壓裂開采技術成功鉆探致密氣井多年。即使是同中石油簽訂產量分成合同，而且理應擁有世界最先進技術的殼牌公司，在四川盆地鉆井多年仍未取得很大的成功。

       這都說明復雜的地質構造是重大障礙之一。盡管殼牌的鉆探和測試都表明四川的儲量前景可觀，但也同時有著“與斷層相關的重大難題，例如經常在區塊外鉆井，而由此導致的變化讓鉆井完工變得更加復雜。”

       除地質條件外，水資源稀缺也可能導致鉆井成本過高，以至于部分潛在頁巖氣儲地無法鉆井。目前的水力壓裂技術需要大量用水，所以中國最初就以水資源更為豐富的四川盆地為主開發頁巖氣并非偶然。但是，中國第二大頁巖氣儲地新疆塔里木盆地的缺水狀況十分嚴峻。

       世界資源研究所稱，“塔里木盆地氣場超過95%的面積不僅面臨極高的基線用水壓力或干旱的情況，還面臨非常嚴重的地下水短缺和季節波動性的威脅。這些不利條件將給公司獲取水資源造成巨大挑戰。”

       如果假設四川盆地頁巖氣資源的地質條件(和深度)非常接近美國的主要井場，開采公司無疑會有很大動力在這里鉆井。正如上文所提到的，加上政府補貼，四川地區的頁巖氣價格可以達到11美元/千立方英尺。與之相比，美國天然氣價格最近雖然一直在4美元/千立方英尺附近徘徊，但公司在美國鉆探頁巖氣井仍有利可圖。

       誠然，中國開采頁巖氣基礎設施缺乏，地形崎嶇，還需要從美國轉移技術，這些都會導致生產成本上漲。但這些成本都可以精確計算，而且肯定可以很快降至7美元/千立方英尺以下。

       但是，更嚴峻的地質狀況和其他不利因素都意味著短期內中國頁巖氣生產成本難以降低。通過數千個鉆井來實現規模經濟再加上持續創新，這樣能夠降低成本，但需要龐大的初始資本以及對創新的持續投資。鑒于頁巖氣鉆井能否盈利以及何時盈利都存在顯著的不確定性，公司可能仍不愿為鉆井大筆投資。

       中國當前的頁巖氣政策

       但這些不確定性并沒有阻止中國政府積極規劃和支持頁巖氣的發展。2012年3月，政府四部委聯合發布《頁巖氣“十二五”發展規劃》。2013年10月，國家能源局(NEA)發布頁巖氣產業政策文件，將頁巖氣開發列為國家戰略性新興產業。

       這一系列的政策包括提供財政和研發資金支持以促進頁巖氣開發，開放市場準入，改革天然氣定價制度和管道運輸。下面依次簡要討論各項政策。

       (一)開放市場準入

       首先簡要說明中國油氣行業的狀況。三大垂直一體化國有石油企業——中石油、中石化和中海油(CNOOC)基本壟斷了中國油氣行業的生產、服務和運輸。這三家企業由中國政府控股，公司高管由中央政府直接任命，他們身兼兩職，受到經濟和政治雙方面的激勵。

       中國中央政府擁有開采石油和天然氣的礦權。地權獨立于礦權，城鎮土地由國家所有，但在農村和郊區為集體所有。根據中國的油氣礦權政策，國有石油企業要在國土資源部(MLR)登記注冊其油氣資源區塊，到期不投資將被收回。但后一條限制條件從未執行。

       潛在儲量最高的頁巖氣儲備中，近80%都與常規油氣儲備重疊，而重疊區域的探礦權已被授予國有石油企業。這些生產區塊被國有石油企業掌握意味著新進入者無門而入，導致頁巖氣行業的競爭遠低于美國。在美國，頁巖氣的開發者是那些甘冒風險、不無莽撞的企業家。而在中國，即使是三家國有石油企業中規模最小且歷來從事海上油氣生產的中海油，也難以在頁巖氣領域同中石油和中石化競爭。

       所以，中國若要在頁巖氣行業引入更多競爭，至關重要的一點就是向新入行者開放進入市場的機會。實際上，這正是政府最明顯的政策舉措之一。

       作為落實該政策的第一步，國土資源部于2011年6月進行了首輪頁巖氣區塊的招標，共有6家公司受邀參加四個頁巖氣區塊的投標，包括三家國有石油企業、一家省級石油公司，以及兩家國有煤層氣公司。最后，中石化和一家煤層氣公司各投得一個區塊。

       第二步是國務院2011年12月批準頁巖氣成為一個新的獨立礦種。此舉一方面允許國有石油企業繼續保有其常規油氣資源，另一方面也允許國土資源部向包括私有企業在內的新進入者開放頁巖氣開發市場。

       第三個重要步驟是國土資源部于2012年9月進行的第二輪招標，這次招標包括了不與常規油氣資源重疊的20個頁巖氣區塊。雖然普遍認為這輪招標的大部分區塊的地質條件和基礎設施條件都不及國有石油企業已經擁有的區塊，但這輪招標基本上向所有注冊資金3億元人民幣(5000萬美元)以上的國內公司(以及由國內公司控股的合營公司)開放。12月初，國土資源部公布83家投標企業中共有16家中標，得到20個招標區塊中的19個。

       但是，這個招標結果多少有點奇特。首先，國有石油企業沒有中標任何一個區塊，而中標企業則沒有一家有油氣勘探和開發經驗。有些中標企業從事發電業務，有些是能源投資公司，還有一些企業在投標前幾個月剛剛創立。其次，中標企業每個區塊的平均承諾投資額是6.70億元人民幣(1.10億美元)，遠高于每區塊最低9000萬元人民幣(1500萬美元)的要求。

       (二)財政激勵

       2012年11月，中國財政部(MoF)和國家能源局聯合發出通告，在2013年到2015年期間向頁巖氣生產提供1.81美元/千立方英尺的財政補貼，但通告中對頁巖氣界定標準卻過于嚴格。根據一位國土資源部官員的看法，符合補貼標準的頁巖氣只有5-7萬億立方米(tcm)，而國土資源部估算的中國頁巖氣資源總量為25萬億立方米。補貼期限也較短，但通告也表示，根據頁巖氣發展的情況，補貼期限也許可以延長到2015年之后。

       國家能源局公布的頁巖氣產業政策還包含了其他財政支持。首先，頁巖氣開發的兩類礦業資源費將被削減或免除。其次，進口國內無法自制的設備將免除關稅。第三，政府還將研究進一步的稅收優惠政策。然而，政府各部委之間似乎對頁巖氣財政支持存在分歧。據報道，財政部堅持認為現有財政政策已經能夠滿足中國頁巖氣發展所需，不會再提供更多的優惠財政政策。

       (三)研發

       《頁巖氣發展規劃(2011-2015)》籠統提及了研發政策，但沒有包括具體細節。規劃稱，政府旨在加大對中國頁巖氣資源調查評估的資金投入，將頁巖氣關鍵技術列為國家科技重點項目。規劃進一步指出，政府旨在加強國家頁巖氣發展研發中心和其他頁巖氣重點實驗室的建設，并建立頁巖氣示范區域。頁巖氣發展研發中心已于2010年成立，隸屬中石油旗下的中國石油勘探開發研究院。

       規劃中的一些內容并非全新推出的。中國政府已經通過“國家重點基礎研究發展計劃(973計劃)”和其他幾項重大科技資金扶持計劃，為幾個大型頁巖氣研發項目提供了支持。實際上，五年規劃中的大部分內容就是國家能源局2011年12月發布的《國家能源科技“十二五”規劃》中的內容。

       規劃中細節不明確可能反映了大部分研發將來自國有石油企業這樣一個事實，因為他們基本上壟斷了油氣勘探和生產領域。這也意味著研發開支也主要將由這些公司承擔，而不是中央直接撥款。總的來看，政府是在推動這些公司采用最先進的技術。

       (四)天然氣定價

       長期以來，中國政府制定的常規天然氣和致密氣價格一直低于市場均衡價格。國內天然氣價格也低于進口價。因此，天然氣短缺的情況時有發生。有鑒于此，中國已經啟動天然氣定價制度改革。根據國家發改委(NDRC)2013年6月公布的新定價機制，省級特定城市的門站最高限價將與兩類替代燃料(燃料油和液化石油氣)的進口價掛鉤，基本上是將天然氣價格與油料價格掛鉤的定價機制。

       但是，這套定價機制僅適用于增量氣(而不是存量氣)和非居民用氣。這套過渡性定價機制與最終目標仍有很大距離，即天然氣井口價均由市場決定，政府僅監管管道運輸價格。

       不過，這套定價機制仍然是向前邁進了一步。頁巖氣井口價已經放開，盡管門站價仍根據銷售和運輸方式的不同而受制于最高限價。

       (五)管道

       天然氣管道基礎設施不足和現有管道不開放常被歸咎為頁巖氣發展的障礙。這種現狀在一定程度上是國有石油企業擁有并經營幾乎所有主要管道所致。

       2014年2月，國家發改委公布關于天然氣基礎設施開發和經營新政策，要求管道運營商保持獨立的賬戶，將未使用的管道運營資格在公平和非歧視的基礎上向新客戶開放。這是一項有限的管道開放政策——新客戶只能得到現有客戶和管道運營商當前沒有使用的那部分運力。

       中國頁巖氣熱潮將走向何方?

       對于中國優先發展頁巖氣而不是常規天然氣和致密氣是否合理的討論暫且不提，在假設重視頁巖氣資源發展的確是合理的前提下，我們對中國政府的政策能否實現促進頁巖氣發展熱潮這個目標做了一個簡要評估總結。

       以上討論的一些政策——補貼、價格激勵、研發政策，旨在幫助擴大公司收入，提高現有技術，從而以加大頁巖氣生產對公司的吸引力。其他政策——天然氣定價機制改革和管道開放政策，其目的是從整體上促進天然氣市場的發展。這些政策從原則上互為支撐，從經濟角度來看也是合理的。

       例如，基于頁巖氣發展具備社會和經濟效益(通過取代煤炭的使用)，所以財政補貼和研發支持是合理的。市場定價機制的改革和管道開放可以減少市場扭曲并提高其效率。值得注意的是，美國聯邦政府在1970年代晚期至1990年代初期就是采用這些政策促進了美國天然氣行業的發展。

       頁巖氣的開發向新入行者開放是一項重大政策舉措，旨在打破國有石油企業的壟斷性質，為頁巖氣開發引入更多的競爭。這項政策無疑是符合中國政府旨在讓市場在資源配置中發揮決定性作用這一目標。

       這項政策能使新入行的公司獲取油氣勘探和開發經驗和專業技能，并有利于中國頁巖氣行業的未來增長。這些公司用于勘探的投資也將有助于中國更好地評估其頁巖氣資源儲量。

       然而，這只是千里之行的第一步，它本身并不能為克服根本存在的困難(通過“邊實踐邊學習”和創新來降低成本)做出多大貢獻。

       盡管新入行者在第二輪招標中勝出，但不愿履行其承諾的投資，就是因為他們無法避免在近期內蒙受巨大損失的厄運。

       新進入者毫無油氣鉆井經驗，他們中標的頁巖氣區塊在地質和基礎設施方面都不及中石油和中石化獲得的區塊。期待這些在常規油氣鉆探方面毫無經驗的公司大力開發地質條件不利的頁巖氣儲備顯然是毫不現實的。

       實際上，據報道，截至2013年9月底，第二輪頁巖氣中標區塊的二維地震采集處理只完成了14.2%，鉆井工作基本尚未開始。15由于第二輪中標企業進展緩慢，第三輪招標工作至今仍被推遲。

       (一)美國的經驗

       將這些新入行者和一家開創性美國公司米歇爾能源和開發公司(下稱“米歇爾能源”)做個對比是很用的。這是一家中型公司，以常常對頁巖氣鉆探進行初期投資并為美國頁巖氣行業的創建發揮了關鍵作用而著稱。

       與中國頁巖氣行業的新入行者不同，米歇爾能源一直需要尋找新的天然氣資源來滿足其合同義務，同時也擁有著很多優惠得以最大限度地降低經濟損失，并最終通過早期投資獲得巨大回報。

       原因之一，米歇爾能源擁有一支杰出的地質學家和工程師隊伍，具備壓裂致密氣的一流專業技能。公司在具備有利地質條件和多層天然氣儲備的頁巖氣區塊開始鉆探，這樣一旦發現頁巖氣儲備沒有生產價值，就可以選擇鉆探常規天然氣井。

       另外還有一套機制令該公司可以最終獲得巨大的投資回報。根據這套機制，該公司可以在早期低價租賃大片土地和相關礦權，然后以遠遠高出的價格將土地和公司出售。美國執行土地和礦權私有制，所以這套機制在美國是可行的，它有助于克服油氣行業技術創新貨幣化的難題。

       (二)不同的激勵措施和既得利益

       即使中國政府決定拍賣一些地質條件最有利的頁巖氣區塊，新入行者是否會在短期內為頁巖氣鉆井投入大量資金仍然值得懷疑。

       和第二輪頁巖氣開發的招標區塊不同的是，大部分地質條件最有利的頁巖氣區塊都與常規油氣儲層重疊。如果新入行者中標這類區塊，應該允許他們同時開采相重疊的常規油氣儲層。禁止新入行者在常規油氣儲層鉆井是無法產生經濟收益的，同時禁止其鉆探相重疊的常規油氣儲層的政策也很難執行。

       但具有諷刺意味的是，新入行的公司一旦中標這類頁巖氣區塊之后，他們更有動力首先開發常規油氣資源而推遲鉆探頁巖氣儲層，因為開發常規油氣儲層相對頁巖氣層在現有技術下更具有成本效益性，因此比開發頁巖氣儲層更加有利可圖，風險也更低。

       這就意味著，如果中國允許頁巖氣行業新入行者開發常規天然氣資源(包括致密氣)，并讓市場決定油氣價格，那么將會加速常規天然氣資源的開發。

       但是，中國政府很難向新入行者大規模放開常規油氣資源開發，這將極大沖擊國有石油企業的利益和經營，可以預見他們將大力游說政府反對這類政策。例如，他們可能會指出天然氣價格低于市場價會導致他們不愿為開發常規天然氣和致密氣投入更多資金，另外還會指出承擔許多的社會責任(例如保留冗余工人)會降低國有石油企業的效益。

       (三)鼓勵民營企業

       從政治角度而言，中國若要執行政策鼓勵新入行者，尤其是私營企業進入市場并承擔開發頁巖氣的巨額高風險投資的難度更大。私營企業通常會期望其投資能獲得合理的高回報，但在中國要做到這一點難度可能相當大。

       再來看看美國的例子。如果一家新入行企業對頁巖氣鉆探做出巨額前期投資后，成功地改良了技術并降低了成本，會怎樣將其創新技術貨幣化?

       在美國，米歇爾能源這樣的獨立油氣公司并不會通過出售新技術來實現技術貨幣化，因為這類技術極少能夠申請專利，而且也很難保密(因為運營商和服務商是合作關系)。

       相反，美國公司往往會通過低價租賃土地和相關礦權來確保獲得風險投資的回報：投資鉆探和開采技術創新會使土地升值。將土地作為一項有價值資產出售而取得的經濟報酬足以吸引美國獨立油氣公司甘冒巨大風險。

       但在中國，政府不會允許土地和礦權私有。因此，使私營企業獲得投資回報的可行之道是政府允許這家公司控制大片土地和礦權。但從政治角度來看，向私營企業拍賣大量油氣儲備，從而讓油氣儲備的所有者而不是政府有機會獲得更大經濟回報在中國很難實現。

       (四)國有石油企業出手拯救?

       由此看來，中國克服頁巖氣開發根本挑戰的最大希望就落在了國有石油企業身上。無論是在技術、經驗、資金還是政策方面，他們的優勢都遠遠超過新入行者。

       中石油和中石化擁有豐富的致密氣開發經驗，也因此具備了一定的水平鉆井和水力壓裂的先進技術。值得指出的是，在美國的頁巖氣開發的崛起前也曾歷經致密氣產量的大幅增加，因此政府將希望投注于有著豐富致密氣開發經驗的中石油和中石化上也是正確合理的。

       同時，中石油和中石化兩大巨頭國有企業已經在北美投入數十億美元收購開發頁巖氣的相關資產，即使這些收購最終是否能幫助他們獲得最佳的開采技術這一點還尚未可知。

       此外，這兩家國有石油企業一直在國內地質條件和基礎設施條件最有利的頁巖氣區塊鉆探，也都建立了國家級示范區域。(中石油有兩個示范項目，并與殼牌在另一個示范項目上合作。中石化有一個示范區域，并在2014年3月宣布該示范區已取得重大突破)。

       假設中國優先考慮和支持頁巖氣發展的政策是合理的，那么關鍵問題仍然是如何才能更好地鼓勵國有石油企業投資頁巖氣鉆探。可行方法之一是在國有石油企業高管的重要評估標準中納入頁巖氣投資這一項。許多學者認為，政府官員之間的競爭和相關干部評價體系是中國經濟高速發展的主要驅動力之一。

       通過加大這類政治激勵，可以激發國有石油企業開展頁巖氣鉆井高風險投資的積極性，而相對較少的關注這類投資背后的經濟效益。但是，一味的宣揚政治激勵而不考慮經濟效益也無法成為一項合理的政策，因為這會導致政府提供更多補貼來彌補國有石油企業的損失。

       許多中國城市的嚴重霧霾每天都在提醒中央政府的決策者，中國急需以天然氣取代煤炭。但不幸的是，中國似乎不會在短期內出現頁巖氣熱潮。頁巖氣技術的成本效益必須提高，而這需要強大的激勵機制和相當長的時間才可能實現。